प्रतिनिधि सभाको एकल स्वीकृतिमा अध्यादेश पारित हुन्छ ?
डा.गान्धी पण्डित । संवैधानिक परिषद् ऐनलाई संशोधन गर्न मन्त्रिपरिषद्बाट सिफारिस गरिएको अध्यादेशलाई राष्ट्रपतिले जारी गरेपछि परिषद्बाट न्यायाधीश र संवैधानिक निकायका पदाधिकारी नियुक्त गर्न अहिलेको सरकारलाई सहज र सरल हुन पुगेको छ। संशोधनपूर्वको व्यवस्था अनुसार ६ जना परिषद् सदस्यमध्ये पाँच जनाको उपस्थिति नभई परिषद्को बैठकको गणपूरक संख्या नपुग्ने व्यवस्था थियो तर संशोधनपछि बैठक बस्नका लागि चाहिने गणपूरक संख्यालाई पाँच जनाबाट घटाएर चार जना कायम गरियो भने परिषद्बाट प्रधानमन्त्रीसमेत तीन जना सदस्यको समर्थनमा प्रस्ताव पारित हुने व्यवस्था गरियो।
उक्त व्यवस्थाबाट परिषद्मा प्रधानमन्त्रीसमेतको दुई सदस्यको समर्थनमा कुनै पनि प्रस्ताव पारित हुन सक्ने देखियो। यसो हेर्दा ६ जना सदस्य रहेको परिषद्बाट चार जनाको समर्थनबिना तीन जना सदस्यको समर्थनमा पारित प्रस्तावलाई कसरी बहुमतमा पारित भएको भन्न सकिन्छ भन्ने प्रश्न उठ्नु स्वाभाविक हो तर प्रधानमन्त्रीसहितका तीन सदस्यले पारित गरेको कुनै प्रस्ताव बहुमतबाट पारित भएको मान्नुपर्ने व्यवस्थाले केवल तीन सदस्यको उपस्थितिलाई मात्र देखाएको छैन, यसले बैठकको अध्यक्षता गर्ने व्यक्तिले दिन पाउने निर्णायक मत ९कास्टिङ भोट० अभ्यास र परिपाटीलाई पनि समेटेको छ भनी मान्नुपर्ने हुन्छ।
परिषद्मा जोर संख्यामा सदस्यहरू छन् भने त्यस्तो संरचनामा निर्णायक मतको व्यवस्था गरिएन भने कतिपय अवस्थामा कुनै प्रस्ताव पारित गर्दा आधाले पारित गर्ने र आधाले पारित नगर्ने भई प्रस्ताव बहुमतबाट पारित हुन सक्छ। त्यस्तो मत बराबर भएको अवस्थामा अध्यक्षता गर्ने व्यक्तिलाई निर्णायक मत ९कास्टिङ भोट० दिने व्यवस्था गरिएन भने कुनै बखत कुनै प्रस्तावमा बराबर मत भई बहुमतको आधारमा पारित हुन नसकी त्यस्तो प्रस्ताव अनिर्णयको बन्दी ९डेडलक० हुन पुग्छ। त्यस्तो समस्या अन्त्य गर्नका लागि अध्यक्षसहित तीन जनाको समर्थनमा प्रस्ताव पारित हुने व्यवस्थाले निर्णायक मत दिने व्यवस्थामार्फत कुनै पनि प्रस्ताव बहुमतबाट पारित हुनुपर्छ भन्ने मान्यतालाई आत्मसात् गरेको छ भनी मान्नुपर्ने हुन्छ।
अध्यादेशबाट संशोधित संवैधानिक परिषद् ऐनको व्यवस्थाबमोजिम यही बिहीबार बैठक बसी संवैधानिक परिषद्ले प्रधानन्यायाधीशको पदमा वरिष्ठ न्यायाधीश सपना मल्ल प्रधानलाई सिफारिस नगरी वरिष्ठतामा चौथो वरियतामा रहेका डा। मनोज शर्मालाई नियुक्त गरेको छ। उक्त नियुक्तिले विगतमा वरिष्ठ न्यायाधीशलाई प्रधानन्यायाधीशमा नियुक्त गर्ने प्रक्रियामा क्रमभंगता भएको छ। कतिले यसलाई रुचाएका छैनन् भने कतिले यस कदमलाई स्वीकार गरेको पाइन्छ।
अध्यादेशको हैसियत र प्रधानन्यायाधीशको वैधता
नेपालको संविधानको धारा ११४ मा कुनै अध्यादेश एकपटक जारी भएपछि सो अध्यादेशको वैधता सो जारी भएको मितिबाट दुवै सदनको अधिवेशन प्रारम्भ भएको मितिले ६० दिनसम्म रहने व्यवस्था गरिएको छ। उक्त अवधिभित्र उक्त अध्यादेशलाई स्वीकार नगरेमा उक्त अध्यादेश स्वतः निष्क्रिय हुनेछ भनी व्यवस्था गरिएको छ। यदि परिषद्को बैठक र निर्णयसम्बन्धी व्यवस्थामा संशोधन हुने गरी जारी भएको अध्यादेश दुवै सदनबाट स्वीकार नभई निष्क्रिय भएमा त्यस्तो अध्यादेश निष्क्रिय हुनुअघि नियुक्त प्रधानन्यायाधीशको नियुक्ति पनि बदर हुन्छ वा हुँदैन भन्ने प्रश्न उठ्ने गरेको पाइन्छ। सामान्यतया कुनै अध्यादेशले गरेको संशोधन अपनाई सो बमोजिम संशोधित व्यवस्थाअनुसार कुनै नियुक्ति भएको रहेछ भने त्यस्तो अध्यादेश निष्क्रिय भएपछि पनि सोअगाडि भएको कामकारबाही बदर हुन सक्दैन र त्यस्तो बदर गरिनु हुँदैन भनी विगतमा यस्तै प्रकृतिको मुद्दामा फुलबेन्चबाट नजिर स्थापित भइसकेको हुँदा प्रधानन्यायाधीशको नियुक्तिमा कुनै विवाद उठ्ने देखिँदैन।
कस्तो अवस्थामा एकपटक जारी भएको अध्यादेश निष्क्रिय हुन सक्छरु
सामान्यतः दुवै सदनबाट पहिले जारी भएको अध्यादेश पारित नभएको अवस्थामा त्यस्तो अध्यादेश स्वतः निष्क्रिय हुनेछ भन्ने आममानिसको बुझाइ छ। कतिपय अवस्थामा धारा ११४ को व्यवस्थालाई सरसरी पढ्दा आममानिसमा सोही किसिमको बुझाइ हुन पुग्छ तर उक्त धारा ११४ लाई मिहिन र गहिरो तरिकाबाट अध्ययन गरी विश्लेषण गर्दा त्यसको निष्कर्ष निकाल्दा माथि उल्लिखित भावना र समझबाट धेरै फरक पाउने देखिन्छ।
मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले जारी गरेको अध्यादेश निष्क्रिय हुन दुवै सदनले स्वीकार नगरेको अर्थात् दुवै सदनले इन्कार गरेमा त्यस्तो अध्यादेश स्वतः निष्क्रिय हुनेछ भनी व्यवस्था गरिएको छ। यसको सही अर्थ हो– जारी गरिएको अध्यादेशलाई प्रतिनिधि सभा र राष्ट्रियसभा दुवै सदनले इन्कार गरेको अवस्थामा मात्र निष्क्रिय हुने व्यवस्था संविधानको धारा ११४ ले गरेको छ। दुई सदनमध्ये एउटा सदनले त्यस्तो अध्यादेशलाई स्वीकार गरेको अवस्थामा के हुने भन्ने गम्भीर प्रश्न उठ्न सक्छ। धारा ११४९२०९क० मा प्रयुक्त शब्दको विश्लेषण गर्ने हो भने प्रतिनिधिसभाले स्वीकार गर्यो र राष्ट्रियसभाले स्वीकार गरेन भने पनि त्यस्तो विधेयक स्वतः निष्क्रिय हुँदैन।
प्रतिनिधिसभाले अध्यादेशलाई स्वीकार गरेन तर राष्ट्रियसभाले स्वीकार गर्यो भने त्यो अध्यादेश निष्क्रिय हुँदैन। कुनै अध्यादेश कुनै एक सदनले स्वीकार गरेपछि त्यो अध्यादेश विधेयकका रूपमा परिवर्तन हुन्छ र त्यस्तो स्वीकृत अध्यादेशलाई कानुनको रूपमा स्थापना गर्न प्रतिस्थापन विधेयक सदनसमक्ष पेस गर्नुपर्छ। त्यस्तो अध्यादेश कानुनका रूपमा लागु गर्न संसद्बाट प्रतिस्थापन विधेयकका रूपमा पारित हुनुपर्छ तर राष्ट्रिय सभाबाट स्वीकृत अध्यादेशलाई प्रतिस्थापन विधेयकका रूपमा पारित गरे पनि त्यसलाई प्रतिनिधिसभाले पारित गरेन भने त्यस्तो अध्यादेश निष्क्रिय हुन पुग्छ तर राष्ट्रियसभाले त्यस्तो अध्यादेश स्वीकार नगरी इन्कार गरेको भए पनि प्रतिनिधिसभाले स्वीकार गरी प्रतिस्थापन विधेयक पारित गरेमा त्यस्तो विधेयक पारित भएपछि त्यसलाई राष्ट्रियसभामा पेस गर्नुपर्ने हुन्छ। यदि राष्ट्रियसभाले इन्कार गरे पनि प्रतिनिधिसभाले पुनः बहुमतले पारित गरी सो विधेयक प्रमाणीकरणका लागि संविधानको धारा ११३ बमोजिम राष्ट्रपतिसमक्ष पेस गर्न सकिन्छ। त्यसरी पेस भएको विधेयकलाई राष्ट्रपतिले १५ दिनभित्र प्रमाणीकरण गर्नुपर्नेछ।
त्यस्तो विधेयकलाई पुनर्विचार हुन आवश्यक छ भन्ने राष्ट्रपतिलाई लागेमा त्यस्तो विधेयक पेस भएको १५ दिनभित्र विधेयक उत्पत्ति भएको सदनमा फिर्ता पठाउनेछ भन्ने व्यवस्था गरिएको छ।
धारा ११४ बमोजिम जारी भएको अध्यादेश कसरी विधेयकमा परिवर्तन हुन्छरु
संविधानको धारा ११४ मा अध्यादेश कसरी जारी गर्ने र त्यसरी जारी भएको अध्यादेश कुन अवस्थामा स्वीकृत वा अस्वीकृत हुने भन्ने स्पष्ट व्यवस्था गरिएको छ। उक्त व्यवस्थाबाट कुनै पनि अध्यादेश संसद् वा सदन नबसेको अवधिमा मात्र जारी हुने र सो जारी भएपछि बसेको संघीय संसद्ले अनुमोदन गरेमा मात्र व्यवस्थापकीय कानुनको रूपमा परिणत हुने व्यवस्था छ। यस अर्थमा अध्यादेशलाई अन्तरिम ऐनको रूपमा संविधानमा व्यवस्था गरिएको पाइन्छ।
विवादको विषय भनेको धारा ११४ बमोजिम जारी अध्यादेशले कसरी निरन्तरता पाउँछ भन्ने हो । यस विषयमा कानुनका विज्ञहरूको मत विभाजित भएको पाइन्छ। केही कानुनी विज्ञहरू कुनै पनि अध्यादेशलाई संघीय संसद्को दुवै सदन अर्थात् प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रियसभाबाट पारित नभएमा स्वतः निष्क्रिय हुनेछ भन्ने तर्क राख्छन्। उनीहरूको भनाइमा प्रतिनिधिसभामा राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टीको बहुमत भए पनि राष्ट्रियसभामा रास्वपाको कुनै सदस्य नरहेको हुँदा त्यहाँ हाल जारी भएका कुनै पनि अध्यादेश पारित नभएमा सबै अध्यादेश धारा ११४ ९२० ९क० बमोजिम निष्क्रिय हुन्छन् भन्ने छ।
त्यसैगरी अर्का खेमाका कानुन विज्ञहरूको भनाइमा संविधानको धारा ११४ अनुसार संघीय संसद्को दुवै सदनले अस्वीकार गरेमा मात्र त्यस्तो अध्यादेश निष्क्रिय हुन्छ तर कुनै एक सदनले स्वीकार गरेमा निष्क्रिय हुँदैन भन्ने छ।
यस सन्दर्भमा कुन दृष्टिकोण उचित, संविधानसम्मत र न्यायसम्मत देखिन्छ भन्ने विषयमा विश्लेषण गर्न आवश्यक देखिन्छ । संविधानको धारा ११४९२० मा ‘प्रत्येक अध्यादेश जारी भएपछि बसेको संघीय संसद्को दुवै सदनमा पेस गरिनेछ र दुवै सदनले स्वीकार नगरेमा स्वतः बदर हुनेछ’ भनी व्यवस्था गरिएको छ।
उक्त धारामा प्रयुक्त भाषाले कुनै पनि अध्यादेश बदर हुन दुवै सदनले उक्त विधेयक पास नगरी इन्कार गर्नुपर्ने देखिन्छ। उक्त धाराअनुसार अध्यादेश बदर हुन दुवै सदनले अस्वीकार गरेकै हुनुपर्छ। यो नै संविधानको मर्म हो। त्यस अर्थमा यदि कुनै एक सदनले उक्त अध्यादेशलाई स्वीकार गर्यो र अर्को सदनले इन्कार गर्यो भने के हुने हो भन्ने प्रश्न उठ्न सक्छ।
संविधानको शब्द र मर्मको विश्लेषण गर्दा प्रतिनिधिसभामा राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टीको बहुमत रहेको हुँदा सरकारले जारी गरेका सबै अध्यादेशलाई स्वीकार गर्ने देखिन्छ तर राष्ट्रियसभामा उक्त पार्टीको कुनै सदस्यको उपस्थिति नहुँदा सरकारले जारी गरेका ती अध्यादेशहरू स्वीकृत हुने देखिँदैन। यस अर्थमा एउटा सदनबाट ती अध्यादेशहरू स्वीकृत हुने र अर्को सदनबाट अस्वीकृत भएमा धारा ११४ बमोजिम उक्त अध्यादेश दुवै सदनले अस्वीकार गरेको देखिँदैन। त्यसैले एउटा सदनले ती अध्यादेशहरूलाई स्वीकार र अर्को सदनले अस्वीकार गर्नुको अर्थ दुवै सदनले अस्वीकार गरेको भन्न मिल्ने देखिँदैन। यदि दुवै सदनले अस्वीकार गरेको छैन भने सरकारले जारी गरेको विधेयक निष्क्रिय भएको मानिँदैन। यदि अध्यादेश निष्क्रिय नभएको अवस्थामा त्यस्तो अध्यादेश कसरी ऐनमा परिणत हुन सक्छ भन्ने विषयमा विश्लेषण गर्न आवश्यक देखिन्छ।
निष्क्रिय नभएको अध्यादेश कसरी ऐनमा परिणत हुन सक्छरु
कुनै पनि अध्यादेश स्वीकृत भई विधेयकमा कसरी परिणत हुन्छ भन्ने बुझ्न प्रतिनिधिसभा नियमावली, २०७९ को परिच्छेद १४ अन्तर्गत अध्यादेशसम्बन्धी व्यवस्था अवलोकन गर्न जरुरी हुन्छ। उक्त नियमावलीको नियम ९९ मा परिच्छेद १४ बमोजिम स्वीकृत भएको कुनै अध्यादेशको प्रावधानलाई प्रतिस्थापित गर्ने उद्देश्यबाट प्रस्तुत गरिने विधेयकको साथमा उक्त अध्यादेश तत्काल लागु गर्नु परेको परिस्थिति र कारणहरूको विवरण संलग्न गरी सदनमा पेस गर्नुपर्नेछ भनी व्यवस्था गरिएको छ।
उक्त व्यवस्थाअनुसार कुनै पनि स्वीकार गरिएको अध्यादेशलाई ऐनमा परिणत गर्न त्यस्तो अध्यादेशलाई प्रतिस्थापन विधेयकको रूपमा सदनमा पेस गरिनेछ। त्यसरी अध्यादेशलाई प्रतिस्थापन गर्ने गरी पेस गरिएको विधेयकलाई पारित गर्न संविधानको धारा १११ र प्रतिनिधिसभा नियमावली, २०७९ को परिच्छेद १५ को कार्यविधि अवलम्बन गरिनुपर्ने हुन्छ। उक्त कार्यविधि अवलम्बन गरिएको अवस्थामा राष्ट्रियसभाले अस्वीकार गरेको अध्यादेश पनि प्रतिनिधिसभाले प्रतिस्थापन विधेयक पास गरी ऐनको रूपमा जारी गर्न राष्ट्रपतिसमक्ष पेस गरी प्रमाणीकरण गराउन सक्ने संवैधानिक व्यवस्था रहेको पाइन्छ।
प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रियसभाको संवैधानिक हैसियतमा भिन्नता
संविधानको धारा ८३ मा संघीय संसद्को परिभाषा गरिएको छ, जसमा ‘प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रियसभा नामका दुई सदनसहितको एक संघीय व्यवस्थापिका हुनेछ, जसलाई संघीय संसद् भनिनेछ’ भन्ने व्यवस्था गरिएको छ। उक्त धाराअनुसार राष्ट्रियसभालाई माथिल्लो सदन र प्रतिनिधिसभालाई तल्लो सदनको रूपमा हेर्न सकिन्छ तर के कुरा पनि बुझ्न जरुरी छ भने प्रतिनिधिसभामा १६५ जना प्रत्यक्ष रूपमा निर्वाचित सदस्य रहन्छन् भने ११० सदस्य समानुपातिक रूपमा निर्वाचित सदस्य रहन्छन्। जबकि राष्ट्रियसभाका सदस्यहरू प्रत्यक्ष र समानुपातिक रूपमा निर्वाचित हुँदैनन्।
त्यसैगरी ऐन, कानुन र संविधान संशोधन गर्ने–नगर्ने अन्तिम अस्त्र पनि प्रतिनिधिसभामै रहने गरी संविधानमा व्यवस्था गरिएको छ। जस्तै संविधान संशोधन पारित गर्न दुवै सदनको सम्पूर्ण सदस्य संख्याको दुई तिहाइ बहुमत चाहिन्छ भन्ने व्यवस्था धारा २७४ ले गरेको छ। त्यस व्यवस्थाअनुसार राष्ट्रियसभामा रहेका कुल ५९ जना सदस्यले कुनै संविधान संशोधनको प्रस्तावलाई पारित नगरे पनि प्रतिनिधिसभाका २२५ सदस्यले मात्र संशोधन प्रस्ताव पारित गरेमा पनि संविधान संशोधन हुन सक्ने गरी संविधानमा व्यवस्था गरिएको हो।
त्यसैगरी प्रतिनिधिसभाले पास गरेको कुनै विधेयकलाई राष्ट्रियसभाले पारित हुनबाट रोक्न सक्दैन, जबकि राष्ट्रियसभाले पारित गरेको कुनै विधेयकलाई ऐन हुनबाट रोक्न सक्ने पूर्ण अधिकार प्रतिनिधिसभामा रहने गरी संविधानको धारा १११ मा व्यवस्था गरिएको छ।
त्यसैगरी सरकार बनाउने र सरकार हटाउने अधिकार केवल प्रतिनिधिसभामा रहेको छ। राष्ट्रियसभालाई सरकार बनाउने र अविश्वासको प्रस्ताव पारित गरी हटाउने अधिकार संविधानले प्रदान गरेको छैन। यी सबै कारणले गर्दा राष्ट्रियसभाको हैसियत प्रतिनिधिसभाको तुलनामा धेरै तल रहेको देखिन्छ।
अर्को अर्थमा भनौं– नियमकानुन बनाउने, संविधान तथा ऐनकानुन संशोधन गर्ने सन्दर्भमा प्रतिनिधिसभाको हैसियत कार्यकारीसरह छ भने राष्ट्रियसभाको हैसियत आलंकारिक अर्थात् सेरेमोनियल रहेको स्पष्ट हुने गरी संविधानमा व्यवस्था गरिएको छ।
अन्तमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले जारी गरेको अध्यादेशलाई प्रतिनिधिसभाले स्वीकार वा अनुमोदन गरेमा त्यस्तो अध्यादेश ऐनको रूपमा पारित हुनबाट राष्ट्रियसभाले रोक्न सक्नेछ भन्ने अर्थमा संविधानको धारा ११४ ९२० ९क० लाई बुझ्न वा व्याख्या गर्न मुनासिब वा संविधानसम्मत छ भन्न सकिने अवस्था छैन।
